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Es könnte gut sein, dass es der größte Schrecken im Geschäft ist – größer vielleicht als sogar Steuern: Wir sprechen natürlich von Bürokratie. Die Idee, dass belastende und übermäßig komplizierte staatliche Regulierung das Wachstum erstickt, ist fast so alt wie der Handel selbst. Aber im Moment ist der Schrei aus der Geschäftswelt lauter als zu fast jeder anderen Zeit in jüngster Erinnerung.
Sorgen über Regulierung nehmen unter Führungskräften stark zu. In einer kürzlich durchgeführten Umfrage von Deloitte nannten nordamerikanische Finanzvorstände neue, belastende Regulierungen als die Nummer 2 Bedrohung für ihr Geschäft, nur hinter der Möglichkeit einer Rezession. Als die National Federation of Independent Business, die 325.000 kleine US-Unternehmen vertritt, in diesem Jahr ihre Quadriennale-Umfrage durchführte, nannten ihre Mitglieder „unvernünftige staatliche Regulierungen“ als die zweitgrößte Bedrohung, nach steigenden Gesundheitskosten. Und zum vierten Mal in Folge nannten die von der Business Roundtable befragten CEOs in ihrem jährlichen wirtschaftlichen Ausblick die Regulierung als den größten Kostendruck, dem ihre Unternehmen gegenüberstehen.
Bürokratie ist zu einem großen Thema im Präsidentschaftswahlkampf geworden – wobei jeder Kandidat das Thema auf seine eigene Art und Weise angeht. Hillary Clinton hat versprochen, die „Präsidentin für kleine Unternehmen“ zu sein und hat wonkisch Pläne vorgestellt, Bürokratie abzubauen, indem sie den Gründungsprozess für Unternehmer vereinfacht und den Zugang zu Krediten über Genossenschaftsbanken und Kreditgenossenschaften erweitert.
Um mehr über Bürokratie zu erfahren, schauen Sie sich dieses Fortune-Video an.
Donald Trump hingegen hat einen eher impulsiven Ansatz gewählt. Der republikanische Kandidat hat geschworen, viele der unter Präsident Obama erlassenen neuen Vorschriften zurückzunehmen, einschließlich Umweltstandards, die darauf abzielen, dem Klimawandel entgegenzuwirken. Trumps Kampagne hat eine 10%ige Gesamtreduzierung der Vorschriften vorgeschlagen. Aber der Kandidat selbst hat zuweilen eine weitreichendere Überholung angedeutet. Am selben Tag, an dem ein Video von 2005 auftauchte, das Trump dabei zeigte, wie er sich über sein aggressives sexuelles Verhalten brüstete – eine Enthüllung, die seine Umfragewerte abstürzen ließ -, sagte der Kandidat lässig zu einer Menschenmenge bei einer Bürgerversammlung in New Hampshire, dass er die Mehrheit der Vorschriften der Bundesbehörden eliminieren würde, wenn er gewählt würde. „Ich würde sagen, 70% der Regulierungen können weg“, sagte Trump. „Es hindert Unternehmen einfach daran zu wachsen.“
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Bürokratie ist offensichtlich eine Hauptursache für Reibung – aber erstickt sie wirklich das Geschäft? Die Antwort ist weniger offensichtlich, als es auf den ersten Blick erscheinen mag. Für ein Phänomen, das scheinbar allgegenwärtig ist, kann Bürokratie schwerer zu benennen sein, als man denkt. Die Kosten von Vorschriften gegen ihre Vorteile abzuwägen, ist nicht immer eine einfache Aufgabe. Wie passt man beispielsweise sein Modell an, um eine globale Erwärmungs-Apokalypse zu verlangsamen? Oder berücksichtigt vollständig die Stabilität – und Transparenz – die Finanzmärkte gesund halten?
Red-Tape-Vorschriften
Selbst Ökonomen, die glauben, dass das System fehlerhaft ist, haben Schwierigkeiten, das Problem zu quantifizieren. „Ich denke, dass unsere Wirtschaft an Resilienz und Anpassungsfähigkeit verliert, weil die Regulierungsstruktur so starr ist“, sagt Michael Mandel, Chefökonom des linksgerichteten Progressive Policy Institute und einer der führenden Denker Washingtons über Regulierungsreformen. „Ich würde sagen, dass unser träges Wachstum teilweise mit der Regulierung verbunden ist. Aber es fällt mir schwer, eine Zahl zu nennen. Und Gott weiß, ich habe es versucht.“
Wir können sicherlich die Belastung der Bürokratie erahnen – im zunehmend langen und teuren Prozess der Entwicklung neuer Medikamente beispielsweise. Und es gibt endlose Beispiele dafür, wie Bürokratie in Isolation erscheint und uns viel kostet. Infrastrukturprojekte, die jahrelang verzögert werden – mit zehntausenden Seiten von Umweltprüfungen und Genehmigungen – was zu Millionen an zusätzlichen Kosten führt.
Die USA bleiben im Vergleich zu den meisten Ländern ein freundlicher Markt, aber es gibt Anzeichen für einen Rückgang. Im „Doing Business 2016“-Bericht des World Bank, der die Effizienz der Regulierung in Wirtschaften auf der ganzen Welt bewertet, belegte die USA den 7. Platz, nach dem 5. Platz vor fünf Jahren. Amerika lag unter Hongkong und dem Vereinigten Königreich (Platz 5 bzw. Platz 6) und vor Deutschland (Platz 15).
In einem größeren Sinne befürchten immer mehr Beobachter, dass unser Regulierungssystem des 20. Jahrhunderts möglicherweise nicht für eine zunehmend komplexe und sich schnell verändernde Welt geeignet ist. Wie können wir sicherstellen, dass unser regulatorischer Rahmen Innovation fördert und Wachstum fördert, während er gleichzeitig die Arbeitnehmer und Verbraucher schützt? Können wir das aktuelle System reparieren oder müssen wir von vorne anfangen? Und wie sehr ist das Geschäft an den sehr Exzessen schuld, über die sich Unternehmen selbst beklagen? Verdammt, woher kommt die Bürokratie überhaupt und wie verstopft sie die Werke? Und schließlich, gibt es überhaupt etwas, was jemand tun kann, um sie zu stoppen?
Fortune hat in den letzten Wochen versucht, diesen Fragen und mehr nachzugehen – durch Dutzende von Interviews mit CEOs, Investoren, Forschern, Akademikern, Ökonomen und Politikexperten – und versucht, sich dabei nicht im Prozess zu verheddern.
Zunächst bieten wir eine sehr kurze Geschichtsstunde: Der Begriff „Bürokratie“ im Englischen geht Hunderte von Jahren zurück. Ursprünglich bezog er sich auf die roten Bänder, die verwendet wurden, um wichtige Rechtsdokumente zu binden. Zu Dickens‘ Zeiten war der Begriff zu einem Synonym für die Idee von bürokratischem Aufwand und Trägheit geworden. (Unterricht vorbei.)
Wie definieren wir heute genau Bürokratie? Die Redewendung ist allgegenwärtig, aber die Bedeutung ist für die meisten Menschen schwammig. Nicht so für Barry Bozeman, den Direktor des Center for Organization Design and Research an der Arizona State University und einen der führenden Experten der akademischen Welt zu diesem Thema. Er bietet diese Definition an: „Regeln, Vorschriften und Verfahren, die eine Compliance-Last haben, aber das funktionale Ziel der Regel nicht erreichen.“
In Bozemans Vorstellung führt dies zu einem entscheidenden Unterschied. „Das erste Problem, auf das die Leute normalerweise stoßen, wenn sie nach Bürokratie fragen, ist, dass sie nach dem falschen fragen“, sagt Bozeman, Mitautor einer einflussreichen akademischen Abhandlung von 2011 mit dem Titel „Rules and Red Tape“. „Denn Bürokratie und Regeln sind nicht dasselbe. Sie können eine Regel haben und es kann nichts als schreckliche Bürokratie sein, wenn sie kein Ziel erreicht. Oder Sie können eine Reihe von Regeln haben, die unglaublich effektiv sind, und keine von ihnen wäre Bürokratie.“
Unternehmen sind durchaus in der Lage, ihre eigenen Bürokratien zu schaffen, und tun das auch. Aber wenn Unternehmensführer über Bürokratie klagen, geht es fast immer um staatliche Vorschriften.
In letzter Zeit richtet sich viel dieser Kritik gegen Präsident Obama. In der Wirtschaft wächst die Frustration über die Menge und den ehrgeizigen Umfang neuer bundesstaatlicher Vorschriften, die von seiner Regierung produziert werden. In der ersten Folge eines sechsteiligen Rückblicks auf seine Präsidentschaft bezeichnete die New York Times, die kaum ein Bollwerk des Konservatismus ist, Obama als „den Regulierungschef“ und behauptete, er werde sein Amt als „einer der produktivsten Verfasser von wichtigen Vorschriften in der Präsidentschaftsgeschichte“ verlassen.
Die Zahlen bestätigen das. In den ersten sieben Jahren der Obama-Regierung wurden insgesamt 560 wichtige Vorschriften – solche mit einem wirtschaftlichen Einfluss von 100 Millionen Dollar oder mehr – veröffentlicht, so das George Washington University Regulatory Studies Center, verglichen mit 494 für seinen Vorgänger, George W. Bush. Und die Anzahl der neu verabschiedeten Regeln steigt in der Regel im letzten Jahr einer Präsidentschaft an.
Zwei wichtige neue Quellen von Vorschriften unter Obama waren die wegweisenden Gesetze von 2010: das Dodd-Frank-Gesetz, eine massive Reaktion auf die Finanzkrise von 2008, und das umstrittene Gesetz von Obama, der Affordable Care Act, das Millionen von nicht versicherten Amerikanern Gesundheitsversorgung brachte. (Die Anwaltskanzlei Davis Polk berechnete im vergangenen Jahr, dass die mehr als 22.000 Seiten Regelveröffentlichungen im Zusammenhang mit Dodd-Frank mehr als 34 Kopien von Moby Dick ausmachten.) Da der Kongress in den letzten Jahren kaum etwas verabschieden konnte, hat der Präsident seine Exekutive ermächtigt, politische Ziele von der Bekämpfung des Klimawandels bis zur Verbesserung der Arbeitssicherheit zu verfolgen.
Fragt man Großunternehmen, ob es sich um Vorschriften oder Bürokratie handelt, erhält man eine klare Antwort: „Die CEOs des Roundtable würden absolut sagen, dass einer der Gründe, warum das BIP dort hinkt, wo es ist, im Bereich von 1% oder 2%, die drückenden Vorschriften sind, die in den letzten Jahren unerbittlich waren“, sagt John Engler, ein ehemaliger republikanischer Gouverneur von Michigan und der Präsident des Business Roundtable. „Ich denke einfach, dass die Leute so gut wie die Hände in den Schoß gelegt haben. Was wir haben, ist ein Chancengleichheitsverletzer, weil in praktisch jeder Behörde etwas passiert.“
Einige, die Art des Klagens ist üblich in der Geschäftswelt. „Man kann wirklich 100 Jahre zurückgehen zu den Chicken Little-Behauptungen der Wirtschaft über Vorschriften“, sagt Robert Weissman, Präsident von Public Citizen, der gemeinnützigen Verbraucherschutzorganisation, die Anfang der 1970er Jahre von Ralph Nader gegründet wurde. „Jedes Mal, wenn die Wirtschaft gesagt hat, ‚Der Himmel wird fallen‘, und erstaunlicherweise passiert es nie.“ Er nennt eine Litanei von Beispielen – von den ersten Regeln zur Beseitigung von Kinderarbeit über den New Deal bis hin zum Beginn der modernen Umweltregulierung in den 1970er Jahren bis zur Einführung von rauchfreien Restaurants und Bars.
Obama trat sein Amt mit dem Versprechen an, Bürokratie abzubauen, anstatt sie zu verstärken. Er setzte seinen Freund Cass Sunstein, einen Rechtsprofessor und Autor, als Administrator des Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA), einer Abteilung des Office of Management and Budget, das mit der Bewertung der Gültigkeit neuer Vorschriften beauftragt ist. Während seiner Amtszeit von 2009 bis 2012 führte Sunstein ein Programm der „retrospektiven Überprüfung“ ein, um bestehende Regeln auf ihre Wirksamkeit zu überprüfen. Trotz viel Tamtam wurde nur ein relativ kleiner Teil der Regeln im Rahmen des Prozesses überprüft. In der Zwischenzeit ging die Regelmaschine weiter wie gehabt.
Auf diese Weise setzte Obama eine lange Tradition von Präsidenten fort, die versuchen – und weitgehend scheitern -, die Ausbreitung von Vorschriften zu kontrollieren. Jimmy Carter unterzeichnete beispielsweise 1980 das Paperwork Reduction Act in Gesetz, das OIRA schuf. Ein Jahr später unterzeichnete Ronald Reagan eine Exekutivanordnung, die die Kosten-Nutzen-Analyse aller wichtigen Vorschriften vorschrieb. Bill Clinton baute darauf 1993 auf, als er die Exekutivanordnung 12866 erließ, die vorschrieb, dass jede „bedeutende regulatorische Maßnahme“ der OIRA zur Überprüfung vorgelegt werden müsse. George W. Bush fügte mit seiner eigenen Exekutivanordnung von 2007 neue Überprüfungsanforderungen hinzu. Und dennoch, unweigerlich, nimmt die Gesamtzahl der Regeln weiter zu.
Dr. Cynthia Deyling glaubt an Regulierung. Als Chief Quality Officer des Cleveland Clinic, eines weltweit renommierten gemeinnützigen Krankenhaussystems, ist es ihre Aufgabe, die Einrichtungen der medizinischen Organisation – einschließlich ihrer Niederlassungen in Florida, Nevada, Kanada und den Vereinigten Arabischen Emiraten – in Übereinstimmung mit den Dutzenden von Behörden zu halten, die ihren Betrieb überwachen. Regulierung, sagt sie, „macht unsere Organisation besser“. Trotzdem muss sie sich mit einer enormen Menge an Bürokratie auseinandersetzen – und sie nimmt ständig zu.
Die letzten 10 Jahre haben eine sehr signifikante Zunahme von Regulierungen für Krankenhäuser gebracht, sagt Deyling, und im gleichen Zeitraum sind die Regeln viel vorschreibender und stärker auf Umfragen basierend geworden. Damit ein Krankenhaus Zahlungen von Medicare oder Medicaid erhält, muss es unter anderem mit einer Reihe von Bedingungen übereinstimmen, die von den Centers for Medicare and Medicaid Services, oder CMS, festgelegt wurden. Früher hatten Mitarbeiter mehr Spielraum bei der Ausübung ihres professionellen Urteils. Das wurde, sagt sie, durch Checklisten und Audits ersetzt.
Diese Herangehensweise hat zu steigenden Kosten geführt. Während die meisten Krankenhäuser früher einen Fachmann hatten, der das Risikomanagement überwachte, hat die Cleveland Clinic heute an ihren verschiedenen Standorten 90 Vollzeitkräfte, die die „regulatorische Überprüfungsbereitschaft“ überwachen. Im letzten Jahr wurde die Cleveland Clinic an 320 Überprüfungstagen unterzogen. Das Krankenhaus zahlt jährlich 15,5 Millionen Dollar an Arbeits- und Beraterkosten, um seinen Mitarbeitern bei der Vorbereitung auf die Inspektionen zu helfen. Das Krankenhaus unterliegt Regulierungsbehörden wie OSHA, der EPA, der Nuclear Regulatory Commission, den National Institutes of Health und dem Cuyahoga County Food Inspector. Es ist nicht ungewöhnlich, sagt Deyling, dass eine nichtstaatliche Agentur im Auftrag des CMS eine Überprüfung durchführt und die Agentur für Medicare und Medicaid eine Validierungsüberprüfung durchführt, nur um ein anderes Ergebnis zu erhalten.
Bessere Abstimmung zwischen staatlichen Stellen und der Bundesregierung würde dem Krankenhaus Zeit, Geld und Mühe sparen. „Regulierung ist wichtig und nutzt den Patienten“, sagt Dr. Anthony Warmuth, Enterprise Quality Administrator der Cleveland Clinic. „Aber wenn sie außerhalb der scheinbar konstruktiven Normen liegt – oder wenn sie anderen Regeln widerspricht – wird es sehr verwirrend für uns, das Richtige zu tun und sich daran zu halten.“
Die meiste Zeit beginnt Regulierung mit einem edlen Ziel. Gesetze werden in